关于政府投资基金地方实践的几点思考

　　政府投资基金作为创新财政资金支持方式的一种政策工具，在拓宽企业融资渠道、提高财政资金配置效率、支持实体经济发展等方面发挥积极作用。受国际形势、新冠肺炎疫情等影响，财政收支结构偏紧，各地政府对于财政资金“拨”改“投”，特别是政府投资基金作用功能发挥的需求更加迫切。2016-2017年，政策驱动下各地的政府引导基金爆发式设立，根据清科研究中心数据，截至2022年6月底，全国累计设立2050支政府引导基金，目标规模约12.82万亿元人民币，已认缴规模约6.39万亿元人民币，很多地方在规模上已趋于饱和。在可观的规模下，总体来看，地方政府投资基金的运作效率不高、市场化水平不足、作用发挥不明显等问题突出。

　　一、基本定位问题

　　政府投资基金本身只是政策工具，政府设立的初衷很关键，是作为“资金池”“风险池”还是支持实体经济发展，这一基本定位决定了政府投资基金的管理模式、运作机　　制以及作用发挥。如果将政府投资基金本身作为政策目标，而不是政策工具，为设立而设立，只考虑“设”，不考虑“投”，就易出现因缺少统筹规划，同一区域内的政府引导基金出现基金功能定位重复、规模欠合理、与当地产业格局及投融资环境匹配度低等问题，致使财政资金使用效率达不到预期要求。2018年起受经济形势、资本市场环境以及自身机制等因素影响，政府投资基金设立速度开始放缓，2021-2022年间，全国有12个地区开始整合重组政府投资基金，地区间分化也开始形成。

　　统筹整合各级、各阶段、各领域政府投资基金，结合地方产业实际，明确基金定位，突出政策意图，聚焦亟需发展的短板产业和战略产业，合理确定基金规模，地方政府投资基金与其他国有资本或者基金实行差异化投资策略，尽可能避免同一区域不同基金之间同质化竞争，在重大产业投资等方面协同推进、形成合力，后期对包括管理团队选择、运营模式设计、管理机制制定等，当地特殊金融环境、相关财政税收政策等客观因素，都应进行统筹规划。鉴于优秀管理机构稀缺且擅长领域亦有局限，基金宜“精”不宜“多”，只有与产业、管理机构匹配度高，基金才能真正高效运作、实现“双赢”。

　　二、介入阶段问题

　　从数量和规模上，政府投资基金更倾向于投资扩张期企业，投资额几乎是其他发展阶段企业获投金额的总和。优质成熟项目是“卖方市场”，相比国有创投机构、民营创投机构，政府投资基金在投资阶段和投资轮次上并无优势，甚至还更偏后。投向“市场失灵”领域是政府投资基金的设立初衷，而非“与民争利”，但往往易受市场“趋利”影响导致偏离。近年来政府投资基金呈现出以两种模式为代表的两大趋势：一是以天使母基金为代表的“深圳模式”。深圳天使母基金聚焦投早投小，目前共出资64支子基金，涉及的管理人包括深创投、松禾资本、天图资本、真格基金、基石资本等多家头部股权投资机构，历年累计投决超70亿元，涉及项目504个。苏州、常州、东莞、广州等地也纷纷设立天使母基金，通过政府投资基金带动早期投资的做法逐渐蔚然成风。二是以资本招商为典型的“合肥模式”。通过财政资金增资或国企战略重组整合打造国资平台，推动国资平台“以投带引”，助推“芯屏汽合”“集终生智”等优势主导产业、战略性新兴产业基础形成，再通过基金布局全产业链形成产业集群。如今包括浙江省在内的多个地方已经开始谋划或者设立招商基金，政府投资基金在招商领域大有可为。

　　政府投资基金应清晰明确地锚定在“市场失灵”的前后两端，前端是缓解初创企业“融资难”问题，通过引导撬动社会化资本“投小、投早”，助力种子期、初创期企业跨越“死亡谷”；后端是通过“基金招商”，实现对周期长、风险高但具战略意义的标的投资。在一个或若干个地方亟需发展的领域上确定一个或者若干个产业领域，一个领域配一支基金，推动金融资本、国有资本、产业资本联动，广泛吸引社会资本，探索“基金+资源”“基金+园区”等运作机制，发挥专业基金资源优势，强化基金引投能力，撬动更多优质基金参与项目招引。通过引入一个或若干个优质项目，带动上中下游全产业链招商，实现一个产业的布局优化和结构升级。

　　三、运作机制问题

　　政府与社会资本诉求存在差异，政府主要是为了实现一定的政策目标，而社会资本以盈利为目的，双方的目标诉求存在差异，导致投资管理机构、社会资本对参与政府投资基金意愿不高，加上政府投资基金往往因为体制机制约束较多，组织架构设置复杂，多部门、多层级监管重叠等问题，影响基金运作效率，尤其是产业环境、投融资环境相对落后的地方，一旦附加政府放大比例、返投比例的要求，让利机制不明确，会导致政府投资基金成为投资管理机构的劣后选择。

　　打破固有的债权思维和短线交易思维，从本质上对政府投资基金特性进行更系统深入的理解，坚持“管好两端、放开中间”，“前端”做好制度机制设计，特别是决策效率、管理团队激励约束、容错等机制，“后端”加强对基金绩效管理；“中间”由基金管理机构市场化自主决策，通过制度机制设计深度绑定基金管理机构，充分发挥其在基金运作中的主导作用。同时要注意的是，不同地方资源禀赋、不同基金实际（领域、阶段、政策目标等）不尽相同，对其他地方成功经验不能生搬硬套。要因地制宜，尽可能实现运作机制合理、有效，如视基金、项目实际实行授权分级决策，缩短决策周期、提高决策效率；投融资条件一般的地区加强向上对接、共享资源，出资比例、返投比例及认定标准可适当调整；对头部基金管理机构可适当加大激励、减少约束，让其有更充分的发挥空间来导入优质资源和项目。同时，要注重交流学习和专业储备，加强前沿产业趋势、投融资趋势研究，在运作过程中不断调整完善运作机制。

　　四、团队引培问题

　　政府投资基金运作核心是市场化，实现市场化的关键要素是“人”，优秀的管理团队具备发现、引入和培育项目以及导入资源、带动产业的能力。由于各地投融资环境差异巨大，北上广深对优秀团队人才的虹吸效应明显，导致当前在管理方式和团队运作上往往出现两种问题。一种是在政府投资基金的管理上，地方考虑政策目标实现、资金风险控制等角度，将大量的政府投资基金管理运作的主导权交给当地国有企业，没有放开市场、引入竞争，一些不具备投融资能力的国有平台型企业承担起政府投资基金的运作管理，“行政化”“机关化”等管理思路必然影响基金市场化程度和推进；另一种是产业资源匮乏、投资标的不足的地方往往变成政府、国资高比例出资，附带不尽合理的让利条款，如管理团队不佳，难以真正实现政策目标和为企业提供增值服务，反而容易发生国有资产流失风险。从另一角度看，经历近年来的“资本寒冬”，管理机构募资愈加困难，即使头部机构也会逐渐放下身段寻求与实力雄厚的国有资本合作，与政府投资基金尚有较大合作空间。

　　打破地方利益固化藩篱，“引培并举”推动政府投资基金改革实践。“引”是要积极引入专业机构和高端人才。通过政府部门、产业方、第三方服务机构等主动对接高瓴资本、IDG、深创投等头部基金管理机构，探索头部机构高效“本土化”的合作模式，发挥龙头基金管理机构的带动作用和资源优势；建立覆盖法律、金融、产业等各方面的专业第三方尽调机构和外部知名专家组成的“智库”，借力外脑科学理性决策。同时，建立完善基金管理机构、人才招引政策，打造综合性服务平台，采取市场化方式，面向国内外资本市场，将基金高端人才纳入高层次人才体系，享受落户住房、子女入学、社会保障等政策待遇。“培”是要培育本土化的专业机构和专业人才。组建专业化国资平台。国有资本营运机构重组整合，建立健全投资、融资、担保、产权交易等相关制度，改善资产负债结构，确保企业资金链安全。探索通过国有企业混合所有制改革和薪酬制度改革，与头部基金管理机构、团队合作管理，加快国有企业投融资业务发展，逐步打造形成本土国有企业投融资管理团队。打造“政府投行队伍”。相关政府部门应深入学习研究产业投融资政策、行业发展报告、上市企业招股等各种与产业相关信息。通过政府、高校、机构互派挂职机制，打造一支懂产业、通政策、熟悉市场、擅长谈判、精于资本运作的“投行队伍”。

　　五、政策协同问题

　　政府投资基金是一种资源高度依赖型的政策工具，依赖资金、土地、项目、政策、高端专业人才等要素资源以及良好的产业基础、投融资环境等，需要各类资源高度协同；依赖上下级政府之间、同级部门之间、政府与各类外部机构之间协同推进。仅凭借政府投资基金单一部门、单一政策推动，难以实现政策目标。

　　要推动各类资源向政府投资基金领域集中：一是推动地方财政、金融、国资以及上下级政府之间联动，带动地方产业资本，拓宽资金来源渠道，采取相互出资、互推项目、共同出资设立项目基金等方式，最大限度形成地方合力，在重大项目招引落地等方面发挥积极作用，支持经济高质量发展。二是建立高水平基金备投项目库、外部智库，搭建政府投资基金综合管理服务平台，定期组织股权投资论坛、优质项目和产业政策推介会，完善基金与项目衔接机制，提高基金运作效率。三是完善政策体系。除政府投资基金顶层制度外，制定基金管理机构遴选、清理退出等系列配套细则，有利于基金高效落地和规范运作；统筹整合完善现有产业政策，配合目标聚焦、权责清晰、靶向精准、资金集中的产业政策体系，“基金+政策”组合支持地方产业发展，同时完善针对基金注册、人才招引、服务支持、上市奖励、免责容错等方面的政策措施，加快基金生态培育。