青海省招商引资政策现状分析
一、招商引资现状
2000 年，第一届“民营企业参与西北经济结构调整项目洽谈会”举办，青海省招商引资工作拉开序幕。之后，历经“中国东部企业参与西部结构调整投资贸易洽谈会”、“中国·青海结构调整暨投资贸易洽谈会”、“中国·青海投资贸易洽谈会暨郁金香节”、“中国·青海投资贸易洽谈会暨郁金香节” 等阶段，截至 2021 年已连续举办 22 届，“青洽会”已成为青海省重要的招商引资和对外推介平台。青海省能源和矿产资源丰富，其产业发展在全国经济结构中的战略地位不可忽视。同时，由于地处偏远、产业发展基础较为薄弱，招商引资是青海省经济发展的重要驱动力之一。因此，无论是国家层级还是青海省一级都对招商引资工作十分重视，先后出台了一系列引导、扶持政策。2000 年，国务院印发《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发〔2020〕33 号），要求在资金投入、项目建设、财政支持、金融信贷、审批流程、税收优惠、资源开发等方面对在西部进行投资建设的企业予以倾斜，大大提升企业投身西部大开发的积极性。2010年，中央第五次西藏工作座谈会召开，明确提出要对口支援青海省涉藏州县，国家开始推进对口援青工作。2020 年，发布了《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》、《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，继续加强财税、金融、用地、产业转移、对口帮扶等政策优惠。可以预见，未来一段时间内，西部地区仍将是国家优惠政策的集中之地。
青海省积极探索依托对口援青省份、商会、企业团体等，不断拓宽招商引资渠道，针对锂电、光伏、新材料等重点产业，采取“精准招商”、“以商招商”、“委托招商”等，招商引资渠道日趋多元化。截止目前，33 个中央国家机关、18 家中央企业、6 个发达省市（北京、天津、上海、江苏、浙江、山东），在脱贫攻坚、民生改善、产业发展、社会公共服务设施建设、人才智力支援以及交流交往等方面给予了青海省大力支持和无私帮助。2018 年起，青海省先后聘任 60 余名具有一定影响力的企业和商会负责人为“招商专员”，积极探索“以商招商”等新型模式，旨在依托现有资源扩大招商引资渠道，提升招商引资工作成效。
二、招商引资成效
从 2000 年至 2021 年，青洽会招商引资项目累计签约金额达 21453 亿元，到位资金累计达 6990 亿元。先后引进比亚迪、亚洲硅业等一批行业龙头企业，中复神鹰 2.5 万吨高性能碳纤维及配套原丝、比亚迪年产 27GWh 动力锂电池等一批重大优质项目建成投产，加快推动了青海省经济结构调整、产业转型升级和经济社会高质量发展。
三、招商引资政策变革过程
青海省的招商引资工作始于 2000 年，并于 2003 年出台了《青海省实施西部大开发战略若干政策措施》（青政〔2003〕35 号），是目前可考的青海省第一部关招商引资政策，提出放开市场准入，加强所得税、耕地占用税、增值税等一系列税收优惠，鼓励土地及矿产资源开发利用，同时，加强政务公开、简化行政审批、规范政府行为，提升本地营商环境，优化投资氛围。随后，青海省又相继出台了《青海省关于深入实施西部大开发战略政策意见的实施细致》（青办发〔2010〕66 号）。这个阶段，青海省招商引资政策处于初步尝试阶段。
2015 年，出台了《青海省人民政府关于进一步加快培育和发展市场主体的意见》（青政〔2015〕33 号）、《青海省人民政府关于进一步促进民间投资健康发展的意见》（青政〔2016〕55 号）、《青海省高端创新人才千人计划实施细则》（青组字〔2016〕181 号）、《中共青海省委 青海省人民政府关于促进非公有制经济加快发展的意见》（青发〔2017〕10 号）等，在培育和发展市场主体、促进民间投资、支持引进人才、促进非公有制经济方面出台一系列政策，为招商引资创造良好的政策环境。这个阶段，青海省招商引资政策属于优化调整阶段。
2017 年，在继承前期招商引资政策，并借鉴其他省份经验做法的基础上，制定印发《青海省人民政府关于进一步加强和改进招商引资工作的若干意见》（青政〔2017〕70 号），从财税、土地、金融、人才等方面进行了全面系统明确的规定，形成了比较完整的政策体系。
四、招商引资政策构成
目前，青海省执行的招商引资政策主要为《青海省人民政府关于进一步加强和改进招商引资工作的若干意见》《青海省“高端创新人才千人计划”实施细则》《财政部 税务总局 国家发展改革委关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》。本研究中筛选出主要的政策条款 25 条，主要有以下几个类别。
（1）资金奖补
2018 年起，省财政每年安排各类专项资金近 2000 万元用于奖励符合青海省经济社会发展方向的农牧业、制造业和服务业招商引资项目。对符合条件的招商引资项目，根据投资规模，给予最高 200 万元的奖励。
对大企业、大集团在青海省注册设立的总部机构，根据企业当年对当地的经济贡献情况，给予资金奖励支持。
对特色优势项目采用的高新技术工艺、技术和设备，技术引进可按引进费用总额的 10％～30％，设备购置可按项目设备总额的 10％～20％给予补助。
支持企业多种方式融资，对注册在青海省内实现境内首发上市的公司，根据融资额度，给予最高 200 万元奖励。公司上市后再融资的，扣除发行费用后按再融资额的 0.2%给予奖励，奖励最高限额为 100 万元。对境内外和新三板上市融资的新材料企业给予奖励及费用补贴。
（2）税收优惠
对符合《西部地区鼓励类产业目录(2022 年本)》的鼓励类产业企业和高新技术企业，减按 15%的税率征收企业所得税。企业销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务（以下称销售综合利用产品和劳务），可享受增值税即征即退政策。
（3）资源配置
对实现省内矿产资源就地转化加工并能促进下游产业快速发展的招商引资项目，在矿产资源配置中予以支持。对清洁能源上下游制造业招商引资项目，在新能源电站指标配置中予以支持。对新探明的重要矿产资源，可由工业园区投融资平台公司占有一定股份，通过矿权合作、转让等方式与外界开展合作。
对纳入全省重点招商引资项目清单的项目，可享受优惠土地价格，优先保障土地供给。对重点项目通过招拍挂依法获得的工业用地，可分期两年内缴清土地出让价款，可首次缴纳最高 50%。优先发展的工业项目，土地出让价按不低于所在地土地等别全国最低价标准的 70%出让。
（4）人才待遇
对招商引资企业聘用的高层次人才，全面落实我省“高端创新人才千人计划”等人才引进优惠政策，在薪酬待遇、职称评定、住房购置、配偶就业等方面给予专项支持。
五、招商引资政策现状调查
在企业版问卷调查中，认为比较有帮助、帮助非常大的受访者有 124 人，占61.38%。受访者认为对企业经营有帮助的政策，选择税收优惠、投资补助政策的受访者人数均超过 50%，选择融资支持、资金奖励政策的受访者人数在 40%以上，选择其余政策的受访者人数占比低于 40%。问卷调查结果表明，招商引资落户企业渴望享受到资金奖补、税收优惠等比较直接的优惠政策。
图 3-1 青海省招商引资政策对企业帮助情况
在对招商引资落户企业享受政策情况的调查中，有 26.24%的受访者表示享受过资金奖励政策，有 50.5%的受访者表示享受过税收优惠政策，有 26.73%的受访者表示享受过投资补助政策，有 11.88%的受访者表示享受过厂房租金减免政策，有 20.3%的受访者表示享受过融资扶持政策，有 15.35%的受访者表示享受过资源和要素配置政策，16.34%的受访者表示享受过人才政策。调查结果表明，招商引资落户企业比较容易能享受税收优惠政策，享受其他政策难度较大。
关于对青海省招商引资政策存在的主要问题，对企业的问卷调查，74.25%的受访者认为政策针对性不强，49.5%的受访者认为政策优惠幅度小，26.73%的受访者认为政策可操作性不强。调查结果表明，青海省招商引资政策针对性不强，是政策本身存在的主要问题。
综上，招商引资落户企业认为资金奖补、税收优惠政策对企业帮助较大，渴望享受到资金奖补、税收优惠方面的优惠政策，享受过税收优惠政策的企业比例较高，享受过资金奖补政策的企业比例低。招商引资政策效果与企业需求存在错位。青海省招商引资政策针对性不强，是存在的主要问题。
六、招商引资政策现状分析
（1）青海省招商引资政策二维分析框架
在政策制定和执行的过程中，政策主体需要考虑不同利益群体之间的关系，并将它们有机结合起来。政策工具可以反映政策制定者的公共政策价值取向，因此政策工具的选择可以作为定量分析政策内容的立足点[28]。基于政策工具视角，在青海省招商引资政策的内容与政策工具基础上构建二维分析框架，对做好青海省招商引资政策分析具有重要的作用。
X 维度：政策工具维度。命令性工具的运用主要是通过一些命令、规定、许可等手段给予招商引资企业政策支持，在政策文本中多以“必须”“应当”等字样表述，如《青海省人民政府关于进一步加强和改进招商引资工作的若干意见》规定“各级国土部门要切实做好招商引资项目土地预留、性质转换、用 地报批等工作”。激励性工具：主要是通过奖励、补助以及优惠等手段吸引企业到青海省投资，如《青海省人民政府关于进一步加强和改进招商引资工作的若干意见》提出“对符合我省经济社会发展投资方向的重点招商引资项目前期工作给予奖励支持”。能力建设工具主要是通过政府部门投入辅助保障招商引资政策实施，如《青海省人民政府关于进一步加强和改进招商引资工作的若干意见》提出“各地区和工业园区改造提升园区标准化厂房水电气、通讯网络、污水处理等配套设施的供给能力，切实提高园区标准化厂房的承载力”。劝告性工具主要是通过引导、启发和劝诱各级部门支持企业通过招商引资入驻青海，如《青海省“高端创新人才千人计划”实施细则》提出“支持各地区和工业园区建设人才公寓，改善引进人才工作生活条件”。将三个主要招商引资政策使用的政策工具梳理并编号。
Y 维度：如前所述，本研究中青海省招商引资政策主要包括资金奖补、税收优惠、资源配置、人才待遇四个大类，在这里作为政策分析框架的 Y 维度。
图 3-2 青海省招商引资政策二维分析框架图
（2）青海省招商引资政策工具编码及分析
根据青海省招商引资政策工具二维分析框架，对之前筛选确定的 32 条主要的政策条款进行编码，作为分析的基本对象，进行汇总和归类，并对每一种政策工具选择的频次进行计算。按照政策编号—政策内容编码—政策工具类型的顺序进行汇总和归类，并对每一种政策工具选择的频次进行计算。
图 3-3 青海省招商引资政策工具二维分布图
从总体上看，32 条政策条款中兼顾了命令性、激励性、能力建设和劝告政策工具的运用，但在不同的政策内容中使用情况也有所不同。根据青海省招商引资政策二维分布图，将不同政策工具类型进行汇总统计。基于政策工具维度审视青海省招商引资政策工具使用情况，其中激励性工具和劝告性工具使用频率较高，分别占到政策工具总量的 59.37%和 31.25%，是青海省招商引资主要应用的政策工具；其次为命令性工具，综合占比 9.37%。相比之下，能力建设工具占比很低，仅为 3.12%。
表 3-4 青海省招商引资政策工具分布频次统计表
结合上述分析，基于政策工具视角，当前青海省的招商引资政策内容中，政策工具的使用呈现如下特点：一是着眼于政策工具能带来的短期收益。激励性工具更注重短期收益，通过给予资金奖补，会激发企业到青海投资的积极性。例如，通过对高新技术项目设备投资一定比例的补助，会降低企业的投资成本。这种直接给企业资金奖励或补助的政策工具，确实能够起到积极作用。但需注意，青海省对重点项目前期工作奖励或者高新技术项目设备投资补助，毕竟涉及企业范围和资金额度有限，最高 200 万元的资金奖励对重大项目投资而言只是杯水车薪，难以激发企业来青海投资的积极性。相比较激励性工具，能力建设工具更关注长期效益，更注重通过基础设施的投入增强招商引资的吸引力。如政策工具分布频次统计表所示，在青海省招商引资政策条款内容中，该工具使用很少，也是总占比数值最低的一项，说明政府部门在自身软硬件方面资金投入还不足，对影响招商引资长期成效的因素还关注不够。（作者：包盛忠）
