青海省招商引资政策执行存在的问题分析
本章是在梳理青海省招商引资政策执行现状的基础上，根据理论分析框架，从招商引资政策本身、政策执行主体、政策目标群体和政策执行环境四个维度出发，结合调查问卷和访谈收集到的相关材料，分析当前青海省招商引资政策执行存在的问题和不足，并剖析产生问题的原因。
一、招商引资政策存在的问题
（1）政策形式过于单一
青海省现有的招商引资主要有资金奖补、税收优惠、资源配置、人才待遇四种类型。通过第三章政策现状分析结果可以看出，激励性政策工具占比过高，形式过于单一，对青海省地方财政造成的压力也比较大，青海省毕竟属于经济欠发达省份，其本级地方财力有限也会导致政策执行过程中由于资金不足导致政策执行效率大打折扣。针对企业的问卷调查结果分析发现，资金到位不足或不及时是政策执行效果不理想的最主要原因，这方面也有实际例子。比如，2016年，西宁市政府、西宁经济技术开发区管委会与Y公司签订锂电池生产项目合作协议，协议中约定：Y公司设备投入调试完成后，向西宁经济技术开发区管委会提交相关资料（采购合同复印件、设备发票复印件、设备清单），经并经管委会审核后，管委会一个月内兑现10%的设备投资补助资金。该项目于2018年6月投产，但是至2020年11月，因地方财力有限，仍有2.5亿元设备投资补助尚未兑现到位。
（2）政策目标与企业诉求存在差距
近年来，青海省出台了一系列招商引资政策，为项目落地发挥了一定作用。目前，政策范围比较全面的是2017年11月出台的《青海省人民政府关于进一步加强和改进招商引资工作的若干意见》（青政〔2017〕70号，以下简称70号文件）。2021年国家发展和改革委员会印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，提出要坚决管控高耗能高排放项目，严格实施节能审查制度。之后，中东部部分制造业企业因为能耗管控原因有向西部地区转移的意向，与青海省相关地区、园区对接，但是青海省目前在能耗方面没有向招商引资企业和相关产业倾斜的政策，最终没有达成合作意向。2022年8月份，X公司主动对接青海省招商局，有意向在青海省投资锂电池用铝箔项目，经省招商局协调，X公司与海南州达成初步意向，按照年产1800万平铝箔计算约需要540万吨自来水，项目用水量高，企业希望当地给予不高于2元/吨的水价，但是当地工业用水价格为3.3元/吨，无法给予优惠水价，水价差额部分给予补贴也无政策依据，因此项目洽谈进展缓慢。针对企业的问卷调查结果也显示，当前青海省招商引资政策针对性不强。
二、招商引资政策执行主体存在的问题
（1）政府部门人员工作主动性不强
在招商引资政策执行中，政府部门人员工作主动性不高，主要包括以下三个方面。一是主动向企业了解困难不够，企业通过招商引资落户青海省后，政府部门很少会主动了解企业对招商引资政策的需求，都只是站在本部门的角度，被动接受企业申报政策。二是为企业主动解决困难不够，在落实招商引资政策中，只是履行自身工作程序，对于企业申报政策时候存在的问题和困难，政府部门很少主动解决。“我们政府部门的职责，就是制定和执行政策，至于企业在申报和享受这些政策时候存在什么问题困难，与我们无关”。（Z-2）三是服务态度不够好，在招商引资政策执行中，企业向政府部门申报政策或者咨询相关事项时，依然存在“门好进，脸好看，事难办”的现象。
（2）办事效率低
企业版问卷调查结果显示，认为申请材料和手续较繁杂的占57.43%，认为执行效率低的占42.08%，认为存在其他问题的受访者占比均在30%以下，在政府版问卷调查中，认为政策执行涉及部门多、执行效率低的占比44.37%，认为申请材料较繁杂、企业对享受政策积极性不高的占比为42.53%。笔者通过进一步的走访和调查了解发现招商引资政策执行主体执行力不强、办事效率低主要存在以下几种情况：
①涉及政策执行主体涉及部门和地区较多时容易出现推诿扯皮的现象，比如，2021年，L公司有意向将在东部某省的医药中间体项目转移到青海省，鉴于西宁经济技术开发区甘河工业园区某企业产品为L公司项目的上游产品，在省招商局的协调下，L公司先与西宁经济技术开发区甘河工业园区管委会对接洽谈，甘河工业园区以该项目存在安全隐患为由拒绝落地，然后又与大通县北川工业园区对接洽谈，北川工业园区以该项目不符合园区环评规划为由拒绝落地，最终，L公司与格尔木工业园区对接洽谈并落地。
②执行主体工作人员对招商引资工作的重视程度和坚决落实程度还是有待进一步提高。招商引资的政策执行是一项涉及税务、财政、自然资源、城镇规划，甚至社会治安等多个行业和领域的工作，这些行业和领域的部门和机构都有自己的中心工作和阶段性重点工作，但工作人员的时间精力毕竟有限，如果涉及到招商引资工作思想上不够重视、行动上不能拿出坚决落实的态度，必定会导致办事效率低下。
③执行主体工作流程繁琐效率低下。青海省招商引资政策中，资金补助、奖励类政策占主导和重要地位。从程序上来说，申请享受资金相关政策，先由企业将申报材料报送至市州级职能部门，市州级职能部门对申报材料进行初核和筛选，然后将筛选后的企业申报材料报送至省级职能部门。省级职能部门再对申报材料进行审核，将符合申报条件的企业资料交由第三方专业机构进行评审。第三方专业机构组织专家进行评审，提出初步拟支持名单反馈省级职能部门，省级职能部门内部征求意见后，再提交厅（委、局、办）务会议进行研究，最终确定拟支持名单并进行公示。公示期满后，形成最终名单。政策申报程序繁琐，耗时较长，从政策申报通知下发至最终确定拟支持名单，一般需要6至9个月。同时，招商引资政策执行涉及部门多，涉及财政、生态环境、安全生产、工业经济、科技等多个部门。以省级招商引资专项资金申报为例，需要报送项目投资合作协议及到位资金凭证、项目备案通知书或核准批复、公司（项目业主）注册证明、项目用地招拍挂中标通知书（或租赁合同）及支付凭证，涉及行业主管部门（发展改革、工业经济、文化旅游、金融等）、市场监管、自然资源等部门。企业准备申报材料阶段，需要在生产经营时间外花费大量精力准备，影响了企业申报和享受招商引资政策的积极性。
三、招商引资政策目标群体存在的问题
（1）存在套取招商奖励政策的情况
在招商引资奖励政策执行过程中，存在一些企业申请获得了项目奖励政策并享受到了奖励资金，但是在享受到了奖励资金之后，没有按照申请时承诺的规模发展产业，有意减少了资金的投入的情况。这不仅对财政资金造成了浪费，也对项目所在区土地、配套基础设施形成了浪费，也不能按照预期实现解决就业、缴纳税收等目标。例如，2011年，青海省引进G公司太阳能电池生产项目，为支持项目建设，根据投资合作协议，省工业转型升级专项资金支持2000万元，但是该项目一直未能建成投产，且因企业陷入借款纠纷，支持资金也未能得以追缴。相关部门和所在地区对这种情况也很无奈，因为企业在申请时申请资料和现场验收都没有问题，奖励资金的兑付为了支持产业发展也及时兑付出去了。当然，绝大多数企业是守信的，上述情况是极少数、极个别。
（2）对招商引资政策缺乏了解和认同所谓政策认同，是指政策参与者对政策的肯定态度，政策执行者对政策的认同程度影响着政策执行的力度。目前，青海省宣传招商引资政策的主要途径是网站宣传、文件传达等途径。企业版问卷调查结果表明，青海省招商引资政策在落户企业中普及率较低，落户企业对招商引资政策的了解渠道主要是政府发布。青海省招商引资政策出台后，会向各市州、园区发放，市州再向辖区内企业和下一级机构发放。为扩大招商引资政策宣传，青海省每年会编印《青海省招商引资政策文件汇编》，一部分在“青洽会”等重要经贸展会活动中向参会企业发放，企业部分在日常工作中向有需求的企业发放。因《青海省招商引资政策文件汇编》中包含政策文件数量过多，企业拿到后一般不会认真阅读，也难以分清哪些是主要政策文件。
在企业版问卷调查中，38.62%的受访者认为没有作用、作用不大、一般，对青海省招商引资政策认同感不强的企业占一定比例。“到这边投资主要是看重资源优势，招商引资政策对我的新引力很小，招商引资政策纯粹就是为了制定而制定，根本没有吸引力，像项目补助之类的政策申报需要资料太多、要到好几个单位去审核盖章，程序繁琐，而且支持资金数额不高，申报政策的时间成本和享受的支持力度不匹配，不值当”。（Q-1）
四、招商引资政策执行环境存在的问题
（1）法治环境缺失
我国制定了《行政诉讼法》《国家赔偿法》《优化营商环境条例》等有关法律法规，青海省发布了《青海省优化营商环境条例》，但这些法规仅部分涉及政府的诚信，在确保政府部门招商引资政策兑现，和维护投资商合法权益方面，需进一步健全相关法律法规。不完善的立法和制度，会使政府在招商过程中不守信的成本偏低，造成政府对公信力不能引起足够重视。而一旦发生政府部门存在失信行为，责任方又难以明确的情况，政府的信誉将可能受到严重影响，不利于招商引资工作的开展。2013年，J公司与省招商局就建设温泉小镇项目达成初步合作意向并签订合作协议，该项目选址于H县。项目推进落实过程中，因项目建设进度缓慢，H县在未征得J公司同意的情况下引入另外投资主体参与该项目，遭到J公司拒绝，并希望省招商局给予协调，省招商局以J公司实施项目进度缓慢和事权在H县为由推诿，只是向H县发函希望妥善处理，H县以J公司未与其有合作协议为由推诿，导致J公司长期向上级政府上访，造成不良影响。
（2）缺乏监督
青海省招商引资工作起步较晚，且较经济发达地区相比招商引资规模偏小，社会层面对青海省招商引资政策执行情况关注度不高，普通群众认为招商引资及其政策执行，是政府部门的事情，与自己关系不大，所以不太关注，更谈不上对政府在招商引资过程中的行为给予监督。同时，当前我国招商引资政策所处舆论环境不健全，舆论对招商引资政策执行的监督和引导作用没有得到很好的发挥，传统媒体依然恪守国家“宣传机器”职责，加之部分政府官员片面强调正面宣传报道，导致官方舆论对招商引资以正面报道居多，如招商引资为当地经济社会发展产生的积极作用、投资商通过招商引资政策如何受益等等，但是对招商引资政策执行中存在的问题和投资商遇到的困难报道不多，舆论监督不足。舆论工具的引导方法较为单一、缺乏创新，有时把舆论引导作为一项行政任务来完成。部分地方在引导方式上依然是“我说你听”、“我编你看”这种“居高临下”的状态，对效果很少评价评估，对当前投资商关切的舆论热点问题回应不多或者只是进行官方的回应，舆论引导作用没有得到充分发挥。（作者：包盛忠）
