资阳市A区政府招商引资中存在的问题
一、A区政府制定的产业发展规划和优惠政策不契合当地需求
1.产业发展规划不契合当地需求。当前，A区虽布局建设六大产业功能区，强化项目平台承载能力。但产业发展规划存在功能区设置不合理、布局方案不优、未按照规划建设等明显问题。
产业功能区设置不合理现象，集中体现在全区主导产业发展过于分散。分散化的布局提高了建设成本，降低了单个产业功能区的规模，导致资源要素保障未形成合力，园区承载平台不足，产业发展比较优势难以形成，产业链呈现断链、短链、窄链的特点。A区作为市辖区，未聚焦“一城一业”发展思路，反而以自身有限的资源强行支撑六大产业功能区的建设，资源要素和管理成本与自身能力不匹配，导致产业功能区呈现散、乱、小的整体特点。
产业功能区布局方案不优，集中体现在功能区的选址不契合产业发展需要。以成渝商贸物流城为例：启动区2平方公里中绿地占比46.5%，不利于产业项目的平整排布。且该启动区地貌属于典型的丘区，土地平整价格高昂，目前尚未实现项目引进的突破，A区已经暂缓该功能区的基础设施配套建设工作。
产业功能区未按照规划建设，集中体现在入园的企业项目不符合规划要求。如图4-1所示，以临空制造配套产业新城为例，按照产业规划，本应当重点引进制造配套产业项目。但是，在实际操作层面，为尽快承接项目实现园区入驻企业数量取得突破，招引的企业主要面向成都地区产业调迁项目，引进的项目分散在装配式建筑、食品饮料、电子元件、包装材料生产等多个产业方向，且相互之间并未形成上下游互补的产业链合作关系，导致整个产业功能区在产业布局上同样呈现散、乱、小的特点。
图 4-1 A区临空制造配套产业新城项目入驻图
2.A区的优惠政策不契合当地需求。主要体现在政策在实际工作中往往作为实际招商引资“一事一议”政策的差额借鉴对象，优惠政策的适用范围过于宽泛且政府优惠力度不足，缺乏对专项产业的集中扶持，对于区域主导产业的促进作用有限，未能将有限资源集中扶持重点产业项目，在加速形成产业比较优势方面收效甚微。
以正式发布的《A区工业投资促进优惠政策》为例，在政策适用范围上产业门槛较低，虽强调重点发展“一主两优”产业，但一般制造业企业均可以申领优惠政策。同时，在政策针对性上对主导产业的倾斜力度明显不足，在土地价款、税收减免返还、租房补贴等方面，对于重点发展的产业均无确定性的差异化条款。而实际操作中，地方政府更多普遍的还是按照“一事一议”的原则，以项目约定的固定资产投资总额按照10%-20%的比例，通过土地出让金折算、装修补贴、固定资产投入补贴、未来一定时期税收区级留存部分、高层人才个人所得税返还等名义进行产业扶持补贴。这种“大水漫灌”式的补贴，对于专项产业的实际促进和指导作用不足，使得地方政府无法营造适应主导产业发展的政策环境，无法形成产业集聚比较优势。
二、A区政府招商引资项目引入失范
由于区域间地方政府招商引资中对引进产业优质项目的竞争不断加剧，一般优惠政策难以形成比较优势。A区作为产业基础相对薄弱的地区，往往项目筛选中重量不重质，对主导产业和一般产业的优惠政策没有特殊比较优势。引进的项目均通过“一事一议”的原则定制优惠政策，地方政府从分管领导到主要领导对优惠政策的幅度进行层层加码，造成了地方政府招商引资项目引入失范。
截至2021年，A区规模以上企业仅34户，其中产值过亿的仅6户，实现工业总产值37.41亿元。其中：主导发展的食品制造业企业仅9户，实现产值19.38亿元，占全区工业总产值51.80%。这种“失范”具体表现为以下特征：
1.优惠政策的过度使用。一方面项目往往需要更多的特殊优惠政策才能吸引企业方落地，削弱了资源配置中市场自发调节机制的决定性作用，也加重了地方政府财政负担。全区“十三五”期间签约的120个项目中，采用“一事一议”原则定制优惠政策的项目高达116个，占比96.67%，且主导产业项目和一般产业项目在产业扶持上未有明显的区分，主导产业比较优势较弱。另一方面，部分发达地区外迁的落后产业，由于能带来足够的投资和税收，继续享受本该停止鼓励的一般甚至优厚的产业支持政策。例如：“四川瑞欣新型建材生产基地项目”实质是成都简阳市外迁的建筑固体废弃物回收再利用项目，由于能产生每年2000万以上的税金，作为淘汰外迁的落后产业，依然享受A区土地价款、税收区级留存部分返还等折算的产业奖励补贴政策。
2.非标准化的特殊优惠政策创造权利寻租空间。通过对产业项目优惠政策采取“一事一议”的决策过程，政策尺度往往由少数领导决定。在机制运行层面存在监管漏洞，为领导谋求权利寻租、违规插手项目，提供了滋生腐败的温床。以原区委副书记、城东新区管委会主任钟青勇为例，其通过私自将城东新区路堤景观打造工程等公共基础设施招投标项目包装为招商引资项目，违规制定本不应该享受的固定资产投资补贴等优惠支持政策，同企业家沆瀣一气骗取产业补贴累计超700万元，最终因受惠和违规插手项目工程建设，于2020年7月被开除党籍和公职。
3.地方政府自身不良的政绩观加剧了竞争。当前，地方政府领导层自身片面追求GDP的错误政绩观、上级市政府对招商引资的高度重视和严格考核等因素，导致地方政府对招商引资项目的趋之若鹜，在项目引进中未对主导产业项目进行严格筛选，项目选择中“胡子眉毛一把抓”，导致产业集聚程度低、产业链不强。在中外知名企业四川行、西洽会、西博会等大型省、市级平台活动中，各市州、县（区）都为展示签约重大产业项目而激烈攀比。这种攀比，导致地方政府间往往为了争取到项目，特别是重特大项目，而付出更多的优惠政策力争项目签约转化。以最终落地A区的某不符合主导产业方向的建筑材料生产基地项目为例，企业属于成都产业外迁项目并先后与遂宁、眉山、资阳等县（区）地方政府进行多轮洽谈，导致地方政府优惠政策由于区域内政府间竞争而层层加码，最终由A区以超过主导产业扶持补贴的标准引进。
三、A区政府在项目推进中服务能力不足
“十三五”期间，A区签约的120项产业类招商引资项目中：履约项目84项，履约率70%；开工项目71项，开工率59.17%；到位资金160.02亿元，资金到位率17.53%[77]。从数据端可以看出，A区政府在项目推进中服务能力不足，导致项目的“三率指标”（项目履约率、项目开工率、项目资金到位率）偏低。具体表现为：
1.招商引资优惠政策兑现力度不高。按照《全区2017-2020年招商引资签约项目优惠政策兑现情况统计表》中所列，总计71个已开工项目中尚有43个项目实施过程中存在政策部分或者全部未兑现的情况，比例高达60.56%，严重破坏A区政府信用和营商环境。以2019年以来的22户企业样本为例，其中完全未兑付任何产业支持补贴的有11户，占比50.00%；部分兑现，差额500万元以内的有6户，占比27.27%；部分兑现，差额500万元以上的有5户，占比22.73%。例如：A区2019年引进的城东新区大地农贸及义乌小商品交易市场项目,产业扶持资金3500万元已陆续兑现2650万元,尚未兑现850万元，导致项目2021年6月主体封顶后至今未继续建设。
招商引资生产要素保证不充分。一方面，项目用地指标缺乏保障。项目用地指标保障，是地方政府要素保障工作的核心。在项目规划设计方案过审后，企业方要想取得选址用地的使用权，必须经过政府前期的用地指标组卷上报、拆迁安置、土地整理等环节后，才能通过挂牌出让或划拨的形式取得。在实际操作中，地方政府往往是由于上诉环节中的层层阻碍，造成了项目投资方迟迟无法取得土地，项目建设进度滞后。A区工业类项目从签订招商引资合作协议到企业方取得用地指标，中间的平均时间是187天。例如：江苏一诺钢结构生产基地项目，从2019年8月签订协议后，由于征地拆迁工作不到位，至今尚有1户未搬迁，企业方迟迟无法取得用地指标，严重拖慢项目进度。另一方面，项目建设和运营所需的水、电、天然气、水泥和沙石头等生产要素，也普遍存在收费不合理，要价偏高的情况。当前，临空制造配套产业新城的企业正常生产用电，尚未纳入大规模工业集中用电项目，参照一般项目工业用地0.42-0.66元的标准错峰用电，且开户有20万的开户费用，每月有承诺的保底消费；天然气由于园区集中供应的燃气公司并无天然气计划指标，得通过其他有指标的公司购买，形成了二次成本摊派；全区的水泥和沙石集中由取得采矿权的小部分企业操控，形成一定规模的地方价格保护势力，对比成都地区的沙石价格，成本增加10%左右。
2.招商引资引资园区载体等平台建设保障不充分。当前，A区虽然正在加快建设六大产业功能区，重点引进生物医药、食品饮料、装备制造、电子信息等重点产业。但是，现阶段作为项目具体承载平台的园区建设保障依旧不够充分，部分重特大项目由于产业功能区的建设不到位迟迟无法落地。比如：医药食品产业功能区、临空智能制造产业新城作为发展较为充分的园区，用地指标却非常受限，目前可供项目承载的土地分别不足400亩和300亩。并且，医药食品产业功能区离主城区较近，受“退二进三”政策和城市发展速度的影响，原则上不考虑承接产业类项目。成渝商贸物流城、文旅大学城、成资农旅融合示范区目前尚未正式发布土地详规，且水电气路网等生产要素和配套尚未到位，暂不具备承接产业的能力。佛山橘海（一园两区）重点承接农业和乡村振兴项目，主要发展都市近郊型农业，且部分用地为基本农田，不具备承接重大产业类项目的能力。(作者：胡戈阳)
